Una gran apuesta con riesgo de descarrilarse

En días pasados, tuve la oportunidad de conversar con un buen amigo mío que ha estado vinculado como sub contratista, en muchos de los proyectos de infraestructura, que se han realizado durante las últimos dos décadas en nuestro país. Los dos compartíamos la gran preocupación sobre el curso que está tomando el programa de concesiones viales de cuarta generación (4G), y que fue una de las mayores apuestas que hizo Santos durante su gobierno. 

Pero para entender y valorar mejor, el motivo de nuestra preocupación, vale la pena recordar los antecedentes que motivaron los grandes cambios que se hicieron para la contratación de las grandes obras en el pasado gobierno. Pero también, para comprender los riesgos  que están en juego, con los problemas que hereda la nueva administración del Presidente Duque en esta materia.

Las concesiones viales se iniciaron en la época de Gaviria, siguiendo el modelo chileno, pero con unos defectos muy importantes en su diseño, que impidieron la disminución del inmenso atraso, que traía el pais en inversión para su infraestructura vial. Algunos de los principales problemas fueron los siguientes.

Se adjudicaron concesiones sin tener los diseños avanzados y los predios adquiridos oportunamente por la Nación, lo cual generó atrasos considerables en la ejecución de las obras. Un ejemplo muy notable de esa época, fue la demora que tuvo la ejecución de la Ruta del Café. Estas fallas terminaron beneficiando a los contratistas, ya que podían cobrar los peajes, sin haber hecho ninguna inversión. Un negocio muy jugoso para el contratista y muy costoso para el pais.

Otro problema muy importante, en el diseño de las primeras tres generaciones de concesiones,  fue el mal manejo de los anticipos que se les entregaban a los contratistas para iniciar las obras, y que no se invertían en ellas oportunamente. Algunos utilizaron los dineros recibidos en temas personales o para financiar otras obras no relacionadas con el contrato. Esto tuvo un impacto muy negativo en los proyectos que no se iniciaron, o no se pudieron terminar de acuerdo a lo programado. 

Otra consecuencia de todos estos problemas, fueron las demandas multimillonarias de los contratistas contra la Nacion. Pero lo más grave: se retrasaron de manera notable los proyectos viales que eran vitales para la economía, con unas consecuencias muy serias de sobre costos y productividad para el pais

Cuando llega Santos en su primer periodo como presidente, le encomienda al Ing German Cardona, como nuevo Ministro de Transporte, que diseñará la cuarta generación de concesiones viales, donde se corrigieran los problemas que se habían manifestado en las anteriores. Para esta labor, al nuevo ministro le sirvió haber sido interventor, pues conocía muy bien los problemas del sector de infraestructura.

Para implementar la nueva política en este sector, se lanzó el plan más ambicioso, y de mayores inversiones para la infraestructura vial, en la historia del país. Se buscaba cerrar el inmenso atraso que tenía a Colombia en esta materia. Para lograr este ambicioso objetivo, se tomaron varias medidas muy importantes.

Se  decidió acabar con el INCO, que era la entidad que manejaba hasta ese momento, las concesiones viales. Era claro su inoperancia y muy preocupante los escándalos en los que se vio envuelta. Se creó una nueva entidad - La Agencia Nacional de Infraestructura ANI- con el fin de darle un viraje profundo que permitiera desarrollar las obras. 

Para manejarla, el ministro Cardona trajo al Dr Luis Fernando Andrade, quien venía de presidir la renombrada firma de consultoria McKinsey. Su misión fue la de crear una institución profesional, blindada de las inferencias de los políticos, y con los mecanismos financieros  requeridos, para enfrentar el inmenso reto de cambiar la forma, como hasta ese momento, se venían desarrollando las obras viales en nuestro país. 

Andrade hizo una brillante labor,  reconocida por todos, pero que fue opacada al final de su gestión, de manera desafortunadamente e injusta, como lo señaló recientemente la revista Semana, en un extenso artículo sobre el tema. 

Una de las primeras medidas que se tomaron en el nuevo modelo, fue eliminar los anticipos para obligar a los concesionarios a invertir recursos propios antes de habilitar el cobro de los peajes. Esta decisión buscaba corregir los abusos en el uso de los anticipos, pero trajo otras consecuencias. 

Para entrar en estos proyectos, solo podían participar firmas, con el suficiente músculo financiero y sofisticación, para conseguir los recursos requeridos a la escala de los proyectos que iban a emprender. El nuevo concesionario no podía recolectar peajes hasta que no hubiera entregado el tramo construido de acuerdo a lo pactado. El problema, es que la nueva política, dejó por fuera a las empresas medianas y pequeñas, que no tenían el músculo financiero o el apoyo importante de alguna entidad bancaria.

Esto tuvo otra consecuencia muy importante. Exigía tener unos modelos nuevos y más  sofisticados de estructuración financiera, para soportar la inversión de 40 billones de pesos,  que era requerida para realizar las 30 grandes obras que fueron priorizabas dentro del plan. Esto implicó comprometer a fondo al sistema financiero colombiano, como también, recurrir a fuentes internacionales, aprovechando la buena imagen de inversión que tenia Colombia.

Otra medida fundamental, fue no sacar las nuevas obras de concesión, sin contar con los diseños avanzados y los predios adquiridos. 

A finales del 2011, cuando ya se habían logrado rediseñar los nuevos mecanismos para emprender de la ambiciosa apuesta, requerida para desatrasar al país en materia vial, el dólar estaba por debajo de los $ 2000 pesos. El precio del petróleo estaba a US100 el barril. Sobre estas bases, se comenzaron a estructurar financieramente los primeros proyectos de 4G. Esto tuvo consecuencias posteriores importantes.

En la actualidad, de las 30 concesiones, solo hay 14 con cierre financiero, es decir, con los recursos asegurados para la obra. Algunas de las empresas que lo lograron lo hicieron endeudándose en dólares. Dada la devaluación en los últimos años, que hoy está por encima de los $3000 pesos, el servicio de la deuda se les ha disparado a estas empresas, poniéndolas en una situación muy compleja para servir sus obligaciones. 

Pero a los temas anteriores, se le suman dos grandes escándalos que comprometen seriamente al sector de la construcción pesada en Colombia. El primero de ellos relacionado con las obras en Bogotá durante la administración Moreno. El otro gran escándalo fue el de Odebrecht. 

El primero, puso sobre la lona a una de las firmas más importantes: Conalvias, cuyo dueño está tras las rejas por haberse prestado a las maniobras fraudulentas que se descubrieron en el manejo de los contratos de la ciudad. Pero también, tiene en la cárcel a Carlos Solarte y a su hija, quienes por años habían sido los zares de la contratación en Colombia, por los sobornos en las obras del interceptar Tunjuelo - Canoas, donde también estuvo vinculado Odebrecht.

Y el escándalo de la firma brasileña ha tenido otro gran impacto, porque ha comprometido  el nombre de Corficolombiana, compañía que pertenece a Sarmiento Angulo, uno de los hombres más ricos del país. Y para rematar, la prestigiosa firma Conconcreto, está vinculada a otro escándalo por colisión en la adjudicación de la ampliación de la vía Bogotá - Girardot. 

El efecto de estos escándalos, ha sido debastador. Se han dificultado mucho, las posibilidades de cierre financiero, para varias de las 16 concesiones que no lo han hecho. Se ha generado una gran desconfianza en el sector. Pero además, de ser adversos los fallos judiciales contra las firmas mencionadas, el impacto sería aún mucho más grande. Los Solarte tienen participaciones mayores en 5 de las 14 concesiones en marcha, que están teniendo serios problemas financieros por el riesgo que representan para los bancos. 

Si los problemas mencionados son graves, a estos se les suman otros que también están afectando el desarrollo de las grandes obras de infraestructura en el país. La consecución de las licencias ambientales es un verdadero calvario. Ha habido casos de demoras de más de cuatro años, en algunas obras, con el inmenso impacto en costos que esto tiene. 

El otro gran problema son las consultas a las comunidades, que han dado origen a que se conformen carteles de colectivos de abogados, con personas que adquirieron predios y se instalaron en las áreas por donde pasan las vías, con el fin de extorsionar a los contratistas y al Estado, durante el proceso de adquisición de tierras. Para citar un solo ejemplo, el caso de la firma de Mario Huertas, que tuvo serios problemas en la Boquilla, con gente que se localizaron junto a los manglares, cuando se enterraron del proyecto, aduciendo ser afectados por las obras. 

En el curso de las investigaciones sobre estos abusos,  se descubrió que habían personas que iban adquiriendo predios en diferentes sitios del país, donde se iban a realizar las obras, utilizando la información entregada por algunos funcionarios corruptos del Invias. Dos ejemplos de este problema son la variante de Tocancipá, en la vía a Tunja Sogamoso, y la vía a Buenaventura, proyectos que sufrieron grandes atrasos y sobrecostos. En estos casos se buscaba cobrar a precio de oro los terrenos para entregarlos al concesionario.

Muchos de estos movimientos sociales han sido promovido por grupos ilegales que no tienen interés en que llegue el estado a sus regiones. El problema se ha agravado recientemente, por la reaparición de grupos armados en algunas zonas del país, donde hay proyectos que están siendo extorsionados y saboteados, impidiendo la ejecución de  las obras. 

Otro de los problemas que enfrentan estos grandes proyectos, es la inoperancia del Estado para resolver de manera ágil, los litigios que se presentan en ente tipo de obras. Un caso notable es el ejemplo de Impregilo, que después cuatro años de litigio en un proyecto donde hizo cuantiosas inversiones sin poder iniciar las obras, ni cobrar los peajes, y se acaba de declarar en Ley Reestructuración. Hay una parálisis en las decisiones de los funcionarios para resolver ciertos problemas, como reacción a los escándalos recientes y las intervenciones de las entidades de control.

Pero hay problemas aún más graves por la descordinación entre las mismas entidades del Estado. Después de haber estallado el escándalo de Odebrecht, que afectaba al proyecto de Ruta del Sol II, la ANI consideró que era menos costos rescindir el contrato por las buenas, que caducarlo. Sin embargo, se atravesó la Procuraduría con una demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,  lo que congeló los recursos destinados por la Nación para no paralizar la obra. El impacto sobre los obreros, los proveedores y la comunidad fue muy severo. Pero aún más grave, esta acción impidió la intervención de la vía, que hoy se encuentra deteriorada, después de estar paralizada por más de tres años.

El panorama no puede ser más complejo para la nueva ministra de Transporte, Angela Orozco, y para el pais. El esfuerzo más grande que se haya hecho en la historia para desatrasar la infraestructura vial, hoy tiene en serios aprietos a las firmas de ingeniería más importantes y al sector financiero que le apostó al proceso. Y la solución a los diferentes problemas pasan por decisiones judiciales con los grandes inconvenientes que esto tiene.

Es importante que la gente conozca de donde venimos y en donde estamos, en relación a una de las dos más grandes apuestas del anterior gobierno para desatrasar al país en sus obras de infraestructura vial. Y como en el caso de los acuerdos con las FARC, el nuevo gobierno de Duque, tiene el reto de evitar que estas dos grandes apuestas se descarrilen, porque el  costo sería inmenso para todos.